ความคืบหน้าร่างประมวลกฎหมายยาเสพติด
ภก.ปรุฬห์ รุจนธำรงค์
กฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมยาเสพติด วัตถุที่ออกฤทธิ์ต่อจิตและประสาท และสารระเหย จะมีการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ เนื่องจากขณะนี้ได้มีการยกร่างประมวลกฎหมายยาเสพติด ซึ่งเป็นกฎหมายที่จะรวบรวมกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับยาเสพติด วัตถุที่ออกฤทธิ์ต่อจิตและประสาท และสารระเหย โดยจัดทำเป็นรูปแบบประมวลกฎหมาย ขณะนี้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีการรับฟังความเห็นร่างพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายยาเสพติด พ.ศ. …. ระหว่างวันที่ 6-24 ตุลาคม พ.ศ. 2560 และสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามยาเสพติด กระทรวงยุติธรรม ก็ได้รับฟังความเห็นร่างกฎหมายดังกล่าวเช่นเดียวกันในระหว่างวันที่ 13 ตุลาคม - 9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2560
1. กฎหมายนี้มีการเปลี่ยนแปลงระบบกฎหมายอย่างไร
ร่างพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายยาเสพติด พ.ศ. …. ใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา แต่ยังไม่ยกเลิกพระราชบัญญัติยาเสพติดให้โทษ พ.ศ. 2522 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม ยังไม่ยกเลิกพระราชบัญญัติวัตถุที่ออกฤทธิ์ต่อจิตและประสาท พ.ศ. 2559 ตลอดจนกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับยาเสพติดอื่นซึ่งใช้บังคับอยู่ก่อนหน้านั้น เช่น พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามยาเสพติด พ.ศ. 2519 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติมาตรการในการปราบปรามผู้กระทำความผิดเกี่ยวกับยาเสพติด พ.ศ. 2534 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติฟื้นฟูสมรรถภาพผู้ติดยาเสพติด พ.ศ. 2545 แต่จะยกเลิกเมื่อประมวลกฎหมายยาเสพติดใช้บังคับแล้วเมื่อพ้นกำหนด 180 วัน นับแต่วันที่พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายยาเสพติดมีผลใช้บังคับ ส่วนกฎหมายลำดับรอง เช่น กฎกระทรวง ระเบียบ หรือประกาศต่าง ๆ ยังคงมีผลใช้บังคับต่อไปเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับประมวลกฎหมายยาเสพติด จนกว่าจะมีกฎหมายลำดับรองฉบับใหม่บังคับใช้ ซึ่งต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 2 ปี นับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ
ร่างกฎหมายฉบับใหม่กำหนดให้มีการประกาศใช้นโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยการป้องกัน ปราบปรามและแก้ไขปัญหายาเสพติด เมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วให้มีผลใช้บังคับ โดยหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องต้องดำเนินการตามหน้าที่และอำนาจของตนให้สอดคล้องกับนโยบายและแผนระดับชาติดังกล่าว แต่มีข้อสังเกตว่า หากหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องไม่ได้ดำเนินการตามนโยบายและแผนนี้แล้วจะต้องทำอย่างไร เช่น ไม่มีการกำหนดให้รายงานสาเหตุที่ไม่สามารถปฏิบัติตามได้ หรือมีมาตรการบังคับใดมารองรับ
2. ประเด็นที่น่ากังวลจากกฎหมายฉบับนี้
2.1 บทบาทของเภสัชกร
เดิมพระราชบัญญัติยาเสพติดให้โทษหรือพระราชบัญญัติวัตถุที่ออกฤทธิ์ต่อจิตและประสาทจะกำหนดบทบาทของเภสัชกรไว้อย่างชัดเจนในพระราชบัญญัติ แต่ร่างประมวลกฎหมายยาเสพติด มาตรา 38 และมาตรา 39 ยังไม่กล่าวถึงอย่างชัดเจนนัก เช่น หน้าที่ควบคุมการผลิต ควบคุมฉลาก ควบคุมให้มีการแยกเก็บยาเสพติดหรือวัตถุออกฤทธิ์เป็นส่วนสัดจากยาหรือวัตถุอื่น แต่ให้ติดตามรายละเอียดที่กำหนดในกฎกระทรวง เมื่อมีการร่างกฎกระทรวงในอนาคตจึงต้องติดตามว่าจะมีการกำหนดเนื้อหาสาระของเภสัชกรไว้อย่างครบถ้วนหรือไม่ต่อไป
2.2 การโฆษณายาเสพติดให้โทษและวัตถุที่ออกฤทธิ์ต่อจิตและประสาท
ลักษณะการบัญญัติกฎหมายในประมวลกฎหมายยาเสพติด มาตรา 38 ซึ่งบัญญัติว่า “มาตรา ๓๘ ผู้รับอนุญาตผลิต นำเข้า ส่งออก จำหน่าย มีไว้ในครอบครอง หรือนำผ่านซึ่งยาเสพติดให้โทษหรือวัตถุออกฤทธิ์ตามมาตรา ๓๓ และมาตรา ๓๔ และผู้รับอนุญาตเฉพาะคราวนำเข้าหรือส่งออกตามมาตรา ๓๗ ต้องจัดเก็บรักษา จัดให้มีการควบคุมดูแลการโฆษณายาเสพติดให้โทษหรือวัตถุออกฤทธิ์ จัดให้มีการทำบัญชีและเสนอรายงานเกี่ยวกับการดำเนินกิจการตามที่ได้รับอนุญาต หรือดำเนินการอื่นเพื่อประโยชน์ในการควบคุมกำกับดูแลยาเสพติดให้โทษหรือวัตถุออกฤทธิ์ ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง” เป็นลักษณะการวางหลักให้อนุญาตให้โฆษณายาเสพติดให้โทษและวัตถุที่ออกฤทธิ์ต่อจิตและประสาทได้ ไม่ใช่การวางหลักห้ามโฆษณาแต่มีเงื่อนไขบางอย่างให้โฆษณาได้ นอกจากนี้หากมีการฝ่าฝืนหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการโฆษณา ไม่ปรากฏบทลงโทษตามกฎหมาย หรือคำสั่งที่เกี่ยวกับโฆษณา ดังนั้น จึงต้องบัญญัติให้ชัดเจน เช่น ห้ามผู้ใดโฆษณายาเสพติดหรือวัตถุออกฤทธิ์ เว้นแต่ (1) เป็นฉลากหรือเอกสารกำกับที่ภาชนะหรือหีบห่อบรรจุ หรือ (2) เป็นการโฆษณาซึ่งกระทำโดยตรงต่อผู้ประกอบวิชาชีพเวชกรรม ผู้ประกอบวิชาชีพทันตกรรม ผู้ประกอบวิชาชีพเภสัชกรรม หรือผู้ประกอบวิชาชีพการสัตวแพทย์ชั้นหนึ่ง อย่างไรก็ตาม กรณีที่เป็นเอกสาร ภาพ ภาพยนตร์ สื่ออิเล็กทรอนิกส์หรือการบันทึกเสียงหรือภาพ ต้องได้รับใบอนุญาตจากผู้อนุญาตก่อนจึงจะใช้โฆษณาได้ ทั้งนี้การขออนุญาตและการออกใบอนุญาตให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการควบคุมยาเสพติดกำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา
นอกจากนี้ควรต้องเพิ่มบทลงโทษกรณีฝ่าฝืนกฎหมาย หรือไม่ปฏิบัติตามคำสั่งที่เกี่ยวกับโฆษณา เนื่องจากร่างประมวลกฎหมายยาเสพติด มาตรา 91 มาตรา 135 มาตรา 136 มาตรา 137 และมาตรา 147 ไม่ได้กำหนดความผิดและไม่ได้กำหนดอัตราโทษไว้
2.3 ทะเบียนตำรับยาเสพติดให้โทษในประเภท 3 และวัตถุออกฤทธิ์
2.3.1 อายุทะเบียนตำรับ
ร่างประมวลกฎหมายยาเสพติด มาตรา 48 ซึ่งบัญญัติว่า
“มาตรา ๔๘ ผู้รับอนุญาตผลิตหรือนำเข้าซึ่งยาเสพติดให้โทษในประเภท ๓ ตามมาตรา ๓๔(๒) หรือวัตถุออกฤทธิ์ในประเภท ๓ หรือประเภท ๔ ตามมาตรา ๓๔(๔) จะผลิตหรือนำเข้าซึ่งตำรับยาเสพติดให้โทษหรือตำรับวัตถุออกฤทธิ์ที่มีวัตถุออกฤทธิ์ดังกล่าวต้องขอขึ้นทะเบียนตำรับยาเสพติดให้โทษหรือตำรับวัตถุออกฤทธิ์นั้นต่อผู้อนุญาตก่อน และเมื่อได้รับใบสำคัญการขึ้นทะเบียนตำรับยาเสพติดให้โทษหรือตำรับวัตถุออกฤทธิ์แล้วจึงจะผลิตหรือนำเข้าซึ่งตำรับยาเสพติดให้โทษหรือตำรับวัตถุออกฤทธิ์นั้นได้
การขอขึ้นทะเบียนตำรับยาเสพติดให้โทษหรือตำรับวัตถุออกฤทธิ์ การออกใบสำคัญการขึ้นทะเบียนตำรับยาเสพติดให้โทษหรือตำรับวัตถุออกฤทธิ์ การออกใบแทนใบสำคัญการขึ้นทะเบียนตำรับยาเสพติดให้โทษหรือตำรับวัตถุออกฤทธิ์ การแจ้งรายการในการยื่นคำขอ และการขอแก้ไขรายการที่ได้รับอนุญาต ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง
ความในวรรคหนึ่งไม่ใช้บังคับแก่ผู้รับอนุญาตผลิตหรือนำเข้าซึ่งตำรับยาเสพติดให้โทษในประเภท ๓ หรือตำรับวัตถุออกฤทธิ์ในประเภท ๓ หรือประเภท ๔ ที่ได้รับอนุญาตให้ผลิตหรือนำเข้า ตัวอย่างของตำรับยาเสพติดให้โทษหรือตำรับวัตถุออกฤทธิ์ที่จะขอขึ้นทะเบียนตำรับยาเสพติดให้โทษหรือตำรับวัตถุออกฤทธิ์ การขออนุญาตและการอนุญาตให้ผลิตหรือนำเข้าตัวอย่างของตำรับยาเสพติดให้โทษหรือตำรับวัตถุออกฤทธิ์ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง”
หากพิจารณาเนื้อหาของร่างประมวลกฎหมายยาเสพติด จะพบว่าไม่มีการกำหนดอายุทะเบียนตำรับให้ชัดเจนเหมือนกฎหมายเดิมที่ให้ทะเบียนตำรับมีอายุ 5 ปีนับแต่วันที่ออกใบสำคัญ แต่กลับมีอัตราค่าธรรมเนียมการต่ออายุใบสำคัญการขึ้นทะเบียนตำรับปรากฏท้ายประมวลกฎหมายยาเสพติด การไม่กำหนดการต่ออายุทะเบียนตำรับให้ชัดเจนอาจจะส่งผลให้ทะเบียนตำรับอาจใช้ได้ตลอดไป หรือหากระยะเวลาใบสำคัญทะเบียนตำรับมีอายุนานเกินไปก็จะทำให้ไม่มีการติดตามทะเบียนตำรับที่ได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว
ดังนั้น จึงควรกำหนดให้ใบสำคัญการขึ้นทะเบียนตำรับให้มีอายุ 5 ปีนับแต่วันที่ออกใบสำคัญ ถ้าผู้รับใบสำคัญประสงค์จะขอต่ออายุใบสำคัญ จะต้องยื่นคำขอก่อนใบสำคัญสิ้นอายุ
2.3.2 การทบทวนทะเบียนตำรับ การแก้ไขทะเบียนตำรับ
ร่างประมวลกฎหมายยาเสพติดไม่มีนโยบายหรือมาตรการในการทบทวนทะเบียนตำรับซึ่งต่างจากร่างพระราชบัญญัติยา (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. ซึ่งมีการรับฟังความเห็นเมื่อวันที่ 31 สิงหาคม พ.ศ. 2560 ซึ่งกำหนดให้มีการทบทวนทะเบียนตำรับยาด้วย นอกจากนี้ยังขาดอำนาจสั่งแก้ไขทะเบียนตำรับ ดังนั้น จึงมีข้อเสนอว่า “เพื่อคุ้มครองความปลอดภัยของผู้ใช้ยา ให้รัฐมนตรีโดยคำแนะนำของคณะกรรมการมีอำนาจสั่งทบทวนตำรับยาที่ได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว ตามหลักเกณฑ์ วิธีการที่กำหนด สั่งแก้ไขทะเบียนตำรับยาที่ได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้วตามที่เห็นสมควร หรือตามความจำเป็น”
2.4 ความมั่นคงทางยา
หลักการและเหตุผลของร่างประมวลกฎหมายยาเสพติด และนโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยการป้องกัน ปราบปราม และแก้ไขปัญหายาเสพติด ในประมวลกฎหมายยาเสพติด มาตรา 4 ยังไม่ได้เน้นเรื่องการใช้ประโยชน์จากยาเสพติดหรือวัตถุที่ออกฤทธิ์ต่อจิตและประสาทเพื่อความมั่นคงทางยา ดังนั้น หลักการและเหตุผลจึงควรต้องกำหนดให้มีการส่งเสริมการวิจัยและพัฒนาพืชสมุนไพร สารเสพติดมาเป็นยาบำบัดโรคหรือรักษาผู้ป่วย และเพิ่มเติมนโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยการป้องกัน ปราบปราม และแก้ไขปัญหายาเสพติด ในมาตรา 4 ต้องมีเรื่องความมั่นคงทางยา โดยเพิ่ม “(๕/๑) ความมั่นคงทางยากรณีที่จะต้องใช้ยาเสพติดหรือวัตถุที่ออกฤทธิ์ต่อจิตและประสาทในการป้องกัน บำบัด บรรเทา หรือรักษาโรค”
2.5 การใช้ประโยชน์จากกระท่อม กัญชา หรือยาเสพติดให้โทษในประเภท 5
การอนุญาตให้ผู้ใดผลิต นำเข้า ส่งออก จำหน่าย หรือมีไว้ในครอบครองซึ่งยาเสพติดให้โทษในประเภท 5 เพื่อการศึกษาวิจัย ประโยชน์ในทางการแพทย์ วิทยาศาสตร์ หรืออุตสาหกรรม ตามประมวลกฎหมายยาเสพติด มาตรา 33 ไม่กล่าวถึงบทบาทของเภสัชกร ดังนั้น จึงมีข้อเสนอว่าผลิตภัณฑ์จากกระท่อมและกัญชา หรือยาเสพติดให้โทษในประเภท 5 หากจะอนุญาตให้ผลิต นำเข้า ส่งออก จำหน่าย หรือมีไว้ในครอบครอง เพื่อใช้ทางวิจัยหรือทางการแพทย์ ควรต้องกำหนดให้มีเภสัชกรมีบทบาทในการควบคุมการผลิต นำเข้า ส่งออก จำหน่าย หรือมีไว้ในครอบครอง
การใช้ประโยชน์จากกระท่อมและกัญชา หรือยาเสพติดให้โทษในประเภท 5 ในการศึกษาวิจัย การใช้เพื่อประโยชน์ต่อสุขภาพมีขั้นตอนที่ยุ่งยากมากเกินไป ซึ่งอาจจะต้องหาวิธีลดขั้นตอนลง หากวิเคราะห์สิ่งที่กำหนดในร่างประมวลกฎหมายยาเสพติดจะพบว่าหากไม่มีพระราชกฤษฎีกาอนุญาตให้ทดลองเพาะปลูกพืช ผลิต เสพหรือครอบครองยาเสพติดโดยไม่ถือเป็นความผิด ก็ต้องพิจารณาในกรณีทั่วไป ดังนี้
(1) ผลิตภัณฑ์จากกระท่อมและกัญชา หรือยาเสพติดให้โทษในประเภท 5 หากจะอนุญาตให้ผลิต นำเข้า ส่งออก จำหน่าย หรือมีไว้ในครอบครอง เพื่อใช้ทางวิจัยหรือทางการแพทย์ต้องมีกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการขออนุญาต การออกใบอนุญาต การแก้ไขรายการในใบอนุญาต และคุณสมบัติของผู้ขออนุญาตเสียก่อน หากใครประสงค์จะรับอนุญาตต้องเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขโดยการเสนอแนะของคณะกรรมการควบคุมยาเสพติด จึงจะอนุญาตตามร่างประมวลกฎหมายยาเสพติด มาตรา 33 วรรคสอง
(2) การนำผลิตภัณฑ์มาใช้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขจะต้องมีประกาศกระทรวงสาธารณสุขก่อนว่าจะให้ยาเสพติดให้โทษในประเภท 5 ใด มาใช้เพื่อรักษาโรคได้ ตามร่างประมวลกฎหมายยาเสพติด มาตรา 57 และผู้ป่วยต้องครอบครองไม่เกินจำนวนที่จำเป็นสำหรับใช้รักษาโรคเฉพาะตัว ตามคำสั่งของผู้ประกอบวิชาชีพเวชกรรม ผู้ประกอบวิชาชีพการแพทย์แผนไทยสาขาเวชกรรมไทย หรือผู้ประกอบวิชาชีพการแพทย์แผนไทยประยุกต์ซึ่งเป็นผู้ให้การรักษา ตามมาตรา 32(5) จึงจะถือว่าผู้เสพไม่มีความผิดตามมาตรา 100
นอกจากนี้มีข้อสังเกตว่าบทลงโทษการเสพกระท่อมและกัญชาโดยฝ่าฝืนกฎหมาย หากคงให้เป็นยาเสพติดให้โทษในประเภท 5 ตามร่างประมวลกฎหมายยาเสพติด มาตรา 160 ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 1 ปี หรือปรับไม่เกิน 20,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ แต่การเสพกระท่อมตามพระราชบัญญัติยาเสพติดให้โทษ พ.ศ. 2522 มาตรา 92 วรรคสอง ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 1 เดือน หรือปรับไม่เกิน 2,000 บาท จะเห็นว่าการเสพกระท่อมตามกฎหมายใหม่จะมีโทษหนักกว่าเดิม
เอกสารอ้างอิง
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา. การรับฟังความคิดเห็น ร่างพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายยาเสพติด พ.ศ. .... ร่างประมวลกฎหมายยาเสพติด และร่างพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดียาเสพติด (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... [ออนไลน์]. สืบค้นจาก http://krisdika.go.th (วันที่ 10 ตุลาคม พ.ศ. 2560)
สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามยาเสพติด. ป.ป.ส. ขอเชิญทุกท่านร่วมแสดงความคิดเห็นต่อร่างประมวลกฎหมายยาเสพติด ตั้งแต่วันที่ 13 ตุลาคม - 9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2560 [ออนไลน์]. สืบค้นจาก https://www.oncb.go.th (วันที่ 15 ตุลาคม พ.ศ. 2560)
